Entwicklung
Eine gute Regierung? – Noch ein langer Weg zu gehen Drucken E-Mail

Good Governance und Korruption in den Philippinen


Amtseinführung von Präsident Noynoy Aquino 2010Das Volk hat das Sagen – das ist die Idee der Demokratie. Deshalb gibt es Parlamente und/oder direkt gewählte VertreterInnen. Von ihnen wird erwartet, dass sie die ihnen aufgetragenen  Aufgaben erfüllen, und zwar  zum Wohle des Volkes. Dies nennt man „good governance“ was sich mit „gute Regierungsführung“ übersetzen lässt. Dabei geht man davon aus, dass es bestimmte Voraussetzungen gibt, dass sich eine Gesellschaft „gut regieren“ lässt.
Die Regierung  (Exekutive) und die von ihr gesteuerte Verwaltung sollen effizient und transparent arbeiten und dies soll durch aufmerksame Bürger und Bürgerinnen und eine freie Presse kontrolliert werden. Zusätzlich benötigt eine ‚good governance‘  ein Parlament, dessen Mitglieder durch freie, gleiche und geheime Wahlen bestimmt werden. Dieses Parlament soll unabhängig von der Regierung sein, damit es diese kontrollieren  und Gesetze verabschieden kann, die dem Allgemeinwohl dienen, also dem Wohl der Bevölkerung. Schließlich braucht es auch eine unabhängige Justiz, die die Rechte der Menschen vertritt und durchsetzt. Auch eine funktionierende Marktwirtschaft und eine lebendige Zivilgesellschaft sind Kennzeichen von „good governance“.

Politik in Theorie und Praxis

Theoretisch sind die Philippinen eine mustergültige Demokratie. Die  Verfassung der Philippinen beinhaltet Paragrafen zu sozialer, politischer und ökonomischer Gerechtigkeit, freier Rede, von der Achtung der Menschenrechte und vor allem die  Rechte der Unterprivilegierten. Selbst von der Sozialpflichtigkeit des Eigentums ist die Rede, ebenso wie von Mitbestimmungs- und Arbeiterrechten (gerechter Lohn, Vereinigungsfreiheit, Streikrecht), Bestimmungen zur Agrarreform, dem Recht auf Gesundheit und Bildung sowie Frauenrechte. Auch die Beteiligung von Nichtregierungs- und Basisorganisationen an politischen Prozessen sind Bestandteil der philippinischen Verfassung.

Es gibt in den Philippinen regelmäßige Wahlen und viele kleine und größere Nichtregierungsorganisationen, die sich in die Politik einmischen. Außerdem gibt es einige Gesetze, welche die Mitarbeit von Bürgergruppen zwingend vorschreiben, eine freie und unabhängige Presse sowie eine große Medienvielfalt. Es gibt keine öffentliche Rede, in der es nicht um die soziale Gerechtigkeit geht, Korruption verurteilt und der Bürgersinn angerufen wird

Nach 14-jähriger Diktatur unter Ferdinand Marcos (1972 – 1986) sind nach der Wiedereinführung der Demokratie jedoch die Produktions- und Besitzverhältnisse weitgehend unangetastet geblieben. Deshalb gelten die Philippinen als eine größtenteils symbolische Demokratie, die von den Eliten kontrolliert wird und in der Arme kaum die Chance haben, einflussreiche Positionen einzunehmen.

Anspruch und Wirklichkeit klaffen weit auseinander. ArbeiterInnen protestieren gegen Streikverbote, LandarbeiterInnen fordern die Umsetzung der Agrarreform, städtische Arme kämpfen gegen den Abriss ihrer Behausungen, AktivistInnen beklagen, dass die Souveränität des Landes faktisch durch den Einfluss der USA und die Strukturanpassungsmaßnahmen der internationalen Finanzinstitutionen unterwandert wird. Die Medien prangern staatliche Gewalt und Untätigkeit gegen Menschenrechtsverletzungen an.
Für arme Menschen, die wenig bis kein Englisch sprechen, und die keine Beziehungen zu einflussreichen Personen haben, ist es schwer, einen Gerichtsprozess zu gewinnen. Oft werden auch arme Menschen vor Gericht angeklagt und verurteilt, etwa von GroßgrundbesitzerInnen, die ihr Land nicht im Rahmen der Landreform an ihre früheren LandarbeiterInnen abgeben wollen. Oder von Bergbaukonzernen, denen  eine Bürgerinitiative ein Dorn im Auge sind, die sich gegen die Zerstörung ihrer Umwelt durch den Tagebau wehrt.

Außerdem ist das Rechtssystem personell unterbesetzt und daher überarbeitet, das Personal dort schlecht bezahlt und viele daher nur mäßig motiviert (und bestechlich), so dass sich Prozesse meist verschleppen.

An die Macht kommen

Da es keine Wahlkampfkostenerstattung gibt, können in der Regel nur diejenigen für öffentliche Ämter kandidieren, die über das Geld verfügen, einen teuren Wahlkampf zu finanzieren. Wer kaum Geld hat, ist auf Wahlkampfspenden angewiesen. Und die „SpenderInnen“ wollen, dass man ihnen im Gegenzug nach der Wahl Gefälligkeiten erweist. Privater Reichtum und staatliche Macht sind untrennbar miteinander verbunden. Solche Seilschaften zwischen Big Business und Regierung gibt es auf allen Ebenen. Die Armen dagegen haben weder Geld noch „Beziehungen“.

Wahlen in den Philippinen entscheiden hauptsächlich darüber, wer aus den unterschiedlichen und mit einander konkurrierenden Familien der Elite an die Macht kommt. Die großen Parteien sind reine Wahlplattformen und dienen der Vernetzung der Eliten. Ein Programm haben diese »Parteien« nicht. Die Ansichten der Parteien unterscheiden sich kaum,  daher erschöpft sich der Wahlkampf in dem Versprechen von Ehrlichkeit, Fortschritt, Wohlstand und Moralität (und dem Beteuern, dass der/die GegnerIn all dies nicht garantieren könne).

Die Parteimitgliedschaft baut auf privaten Vorteilserwägungen auf, so dass je nach  aktueller politischer Richtung PolitikerInnen des Öfteren die ‚Partei’ wechseln. Man nennt sie Balimbings (Dt:. Wendehals), nach einer Frucht, die auf der einen Seite grün, auf der anderen rot ist. Die Politiker/innen, die bei dieser Art von politischem Wettbewerb mitmachen, werden „Trapos“ genannt, was für „Traditional Politician“ steht. Auf Spanisch heißt „Trapo“ aber auch `Putzlappen’ – was darauf anspielt, dass jeder Trapo am Ende schmierig und schmutzig sein wird.

Die Mächtigen (in Tagalog: malakas – Starke) haben sich im vergangenen Jahrhundert seit der formellen Unabhängigkeit den philippinischen Staat förmlich angeeignet. Sind sie erst einmal an den Schaltstellen der Macht, bauen die malakas ihre Position weiter aus, indem sie sich der staatlichen Ressourcen bedienten: billiges Geld, Konzessionen, Monopole, Steuerbefreiungen oder Subventionen. Es wäre allerdings unzutreffend, von einem „schwachen Staat“ zu sprechen. Der Staat versagt zwar als „Entwicklungs- und Wohlfahrtsstaat“, als Instrument der Ausraubung und Bereicherung ist er jedoch sehr wirkungsvoll.

Der philippinische Volksmund sieht keinen großen Unterschied zwischen einem Dieb und einem Politiker: „The thief first steals and than runs, the politician first runs and than steals.“ (to run = wegrennen, aber auch: für ein Amt kandidieren).

Zahlreiche PolitikerInnen kommen aus alteingesessenen Land besitzenden Familien. Gerade einmal 134 Familien haben im letzten Jahrhundert die Mehrzahl aller politischen Amtsträger gestellt. 2004 verfügten 40% der Abgeordneten über bedeutenden Landbesitz. Andere haben sich sogar mit Gewalt eine politische Basis geschaffen oder sich als BeamtInnen nach oben durchgeboxt und sich danach mit Hilfe ihres öffentlichen Amts ein Geschäftsimperium aufgebaut.

Die leeren öffentlichen Klassen erschweren eine „gute Regierungsführung“. Sie sind eine Folge von grassierender Steuerhinterziehung und davon, dass sehr viel Geld in den Schuldendienst fließt. Und auch die weit verbreitete Korruption trägt dazu bei, dass für den Ausbau von Schulen, eine flächendeckende Gesundheitsversorgung oder den Bau oder die Unterhaltung von Straßen und Schienen viel zu wenig Geld zur Verfügung steht.

Klientelismus

Um Wahlen zu gewinnen, muss sich ein Politiker als guter Patriarch erweisen, der sich um „seine“ Bevölkerung kümmert. Vor jeder Wahl stauen sich vor den Häusern der Bewerber/innen Schlangen von Menschen, die um Schulgeld für ihre Kinder oder die Übernahme von Krankenhauskosten bitten. Bei vielen öffentlichen Projekten wie Straßen, Marktplätzen, Schulen oder Basketballplätzen wird sichtbar darauf hingewiesen, dass man diese „seinem“ Abgeordneten zu verdanken hat.

Dabei greifen die Abgeordneten auf Mittel aus dem Countrywide Development Fund, besser unter pork barrel bekannt. zurück. Jeder Abgeordnete des Repräsentantenhauses bekommt im Jahr 70 Millionen Pesos, rund eine Million Euro (Senatoren 200 Millionen) und kann diese für Projekte im eigenen Wahlkreis nach eigenem Belieben einsetzen. Von diesem Geld fließen gewöhnlich 30 Prozent in die eigene Tasche, u.a. auch, um die hohen Wahlkampfkosten wieder einzuspielen.

Man schätzt, dass zwischen 20 bis zu 55 Prozent der öffentlichen Haushalte zweckentfremdet werden – das wäre genug, um das Haushaltsdefizit oder die Grundbedürfnisse der Armen zu decken. Viele öffentliche Projekte wie etwa die allgegenwärtigen “Verschönerungsprojekte” werden zudem nicht im Hinblick auf die dringendsten Bedürfnisse der Bevölkerung geplant, sondern im Hinblick darauf, wie sehr sie das Abzweigen von ‚Provisionen’ erlauben.
Baumaßnahmen werden mit minderer Qualität oder überteuert ausgeführt, Lieferungen nur auf dem Papier getätigt (ghost deliveries). Wer eine öffentliche Ausschreibung gewinnen will, muss Beamten und Lokalgrößen „Souvernirs“ geben. Bestechung und Unterschlagung sind so üblich, dass sie als ‚üblicher Gang der Dinge’ bezeichnet werden.

Dabei ist der/die PräsidentIn die mächtigste Person im Land. Er/Sie muss den meisten großen öffentlichen Aufträgen und Genehmigungen zustimmen und kontrolliert auf diese Weise große Teile der öffentlichen Ressourcen des Landes. „Der Präsident kann Geschäfte Wirklichkeit werden oder scheitern lassen, Bestimmungen lockern für diejenigen, denen er wohl gesonnen ist und denjenigen die Chancen verbauen, die bei ihm in Ungnade gefallen sind. Jeder Vertrag, jede Lizenz, jede Konzession wird immer mit dem Malacañang-Palast [dem Präsidentenpalast – NR.] abgeklärt, stellt der Ex-Senator Maceda fest. Ca. 10.000 öffentliche Positionen kann der/die PräsidentIn nach Belieben besetzen. Wenn die Karrieren von BeamtInnen so stark  vom Wohlwollen der Politik abhängig sind, kann sich aber kaum eine professionelle Verwaltung ausbilden. Mit jedem Machtwechsel werden die Positionen erneut besetzt.

Bossism

Um seine Macht zu sichern, reicht es heute weniger als früher, Klientelismus zu betreiben, also politischer Unterstützer mit öffentlichen Ressourcen zu versorgen (etwa Jobs und Reis für diejenigen, die mir ihre Stimme geben). Auch deshalb spielt Gewalt eine zunehmende Rolle bei der Sicherung politischer Macht im Besonderen und in den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Beziehungen im Allgemeinen. Gewalt wird sowohl gegen KonkurrentInnen als auch gegen widerständige  Menschen eingesetzt, die sich nicht mehr durch Klientelismus abspeisen lassen. Auch soziale AktivistInnen und JournalistInnen sind der Gewalt der Bosse ausgesetzt.

In den letzten Jahren hat es über 1.000 Opfer politisch motivierter „außergerichtlicher Hinrichtungen“ gegeben. Allerdings hat es bei den Wahlen 2010 weniger Tote gegeben als bei früheren Wahlen. So waren es diesmal je nach Zählung zwischen 40 und 100 Tote, während es 2004  noch 202 Menschen waren, die ums Leben gebracht wurden.

Alternativen

Durchgreifende Reformen sind auf starken Druck durch soziale Bewegungen und die Medien angewiesen – und werden auch vom Schreckgespenst der bewaffneten Aufstandsgruppen befördert, die beträchtlichen Zulauf verzeichnen. Auch in der Regierung selber gibt es einige fortschrittliche und reformorientierte Kräfte. So stehen beispielsweise Reformer im Agrarreformministerium den Technokraten aus dem Wirtschafts- und Landwirtschaftsministerium gegenüber.
Außerdem gibt es seit 1998 die Möglichkeit, als „Parteiliste“, d.h. als eine Partei mit einem politisch unterscheidbaren Programm wie wir das in Deutschland kennen, in das Parlament einzuziehen. 20 Prozent der Sitze im Repräsentantenhaus sind für solche Parteien reserviert, die sich für die Interessen benachteiligter Gruppen wie BäuerInnen, ArbeiterInnen, Indigenen, Frauen oder Homosexuellen einsetzen.

Seitdem sie im Parlament vertreten sind, ist es den Parteilisten immer wieder gelungen, Skandale aufzudecken, das undemokratische Handeln der Elite bloßzustellen und mit ihrem Pork Barrel zahlreiche Entwicklungsprojekte im Land auf den Weg zu bringen. Vor allem aber konnten sie programmatischer Politik und den zentralen politischen Themen eine (Medien-)Öffentlichkeit verschaffen. In der Minderheit gegenüber den „Trapos“ sind diese Parteilisten aber immer noch – und schlimmer: die Trapos haben die Parteilisten entdeckt und stellen jetzt Schwindellisten auf, mit denen sie sich Sitze im Parlament ergattern.

Veränderung muss von unten ausgehen, meinen viele Beobachter. In den Philippinen gibt es viele kleine lokale Ansätze, wo eine durchgreifende Demokratisierung des Landes seinen Anfang nehmen könnte. »Auf der lokalen Ebene lässt sich am ehesten das Gefühl (wieder)herstellen, dass es wirksame Beteiligungsmöglichkeiten im politischen System gibt. Und dieses Gefühl ist die Essenz radikaler Demokratie“, so der Politikwissenschaftler Joel Rocamora.

Noynoy Aquino

Und dann setzen viele auch ihre Hoffnung auf den neuen Mann im Präsidentenpalast: Beningo „Noynoy“ Aquino. Er hat im Mai 2010 die verhasste Präsidentin Arroyo abgelöst. Während deren neunjähriger Amtszeit waren die Arbeitslosigkeits- und Armutsraten am Ende so hoch waren wie lange nicht mehr; Vetternwirtschaft, Korruption, politische Morde, Wahlfälschungen und eine Kultur der Straflosigkeit hatte sich massiv ausgebreitet. Eine Antiheldin, was „good governance“ angeht.

Noynoy Aquino dagegen scheint wie die Verkörperung von (neoliberaler) good governance. Sein zentraler Wahlkampfslogan lautete: „Wenn es keine Korruption gibt, gibt es auch keine Armut“ und seine erste Regierungserklärung im Juli 2010 machte deutlich, dass er ganz auf Bausteine eines neoliberal geprägten good governance-Diskurses zurückgegreifen möchte: Korruptionsbekämpfung, die Aufhebung von vielen Privilegien der Trapos, eine ehrliche und transparente Regierungsweise, eine verbesserte Bildung und mehr Steuereinnahmen. All das verfolgt er ausdrücklich auch, um Investitionen und Freihandel zu fördern. Er setzt stark auf die Kooperation mit der Wirtschaft (public-private partnerships). Außerdem setzt er stark auf den gesellschaftlichen Dialog mit den verschiedensten Interessengruppen aus Wirtschaft und Gesellschaft.

Weiterführende Literatur

  • REESE, NIKLAS (2006d): Potentanten und widerspenstige Untertanen – das politische System in Theorie und Praxis; In: DERS. UND RAINER WERNING (HRSG.): Handbuch Philippinen, Horlemann, Bad Honnef, S. 221-236
  • Reese, Niklas (2004): Wer sagt, dass Arme dümmer sind… - Das Wahlverhalten der „“Masa“, südostasien 3, S. 77-80.

Autor: Niklas Reese